电子废物生产者责任延伸制的国外实践及对我国的启示

　　【摘要】生产者责任延伸(EPR)制度是一项重要的环境政策，也是一个有效管理废弃电器电子产品的重要手段。该制度将生产者的责任延伸到其产品的整个生命周期，特别是产品消费后废弃产品的回收利用和处理的责任，从而减少废弃产品对环境造成的影响。本文分析了 EPR在三种不同类型经济体的实施现状，并提出对中国推行电子废物管理生产者责任延伸制的启示和建议。

　　【关键词】生产者责任延伸;电子废物;回收;处理

　　生产者责任延伸(Extended Producer Responsibility, 以下简称EPR)的概念最早出现在瑞典联邦环境保护署的一份报告中，是指“生产者不仅要承担产品质量和性能等经济责任，还要承担产品报废后的环境责任和社会责任，旨在通过制造商对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责，降低产品对环境的负面影响”。

　　20世纪90年代开始，欧盟、日本等发达国家为提升废物管理水平和资源回收能力，减轻政府废物管理的经济成本，逐步在包装材料、电器电子设备、汽车等领域通过相关立法推行EPR的理念，并取得了良好成效。然而，发达国家实施EPR的外部环境与发展中国家大相径庭，其成功经验不可简单复制。

　　一、 EPR的实施现状

　　EPR的政策实施与经济社会的发达程度关系密切，下面分别阐述EPR在三种不同类型的经济体国家的实施现状。

　　第一，工业化经济体：工业化经济体已有多年EPR 立法经验，EPR体系已基本确立，且在法律框架下明确了生产商的责任，并建立了监督和实施制度。日本自 2001年起开始实施的《家电回收再生利用法》明确规定，生产商和进口商负有回收处理责任，销售商负有回收和运输的责任，消费者承担废家电的回收处理和运输费用(图1)。

　　废家电回收渠道有两个，一个是通过销售商回收，另一个是由市町村政府设立的专门回收点回收，回收后送到指定回收点;从指定回收点运送至废家电回收处理设施由生产商或其委托企业负责。消费者在 回收点直接缴纳回收处理费用。为了确保回收责任者切实履行回收运输责任，整个回收处理过程釆用“管理票制度”，这与我国的转移联单制度类似。通过近十年的发展，日本形成了从回收、运输到处理的完整的废弃电器电子产品处理产业链，各环节紧密连接，有效运作， 资源的回收率和回收量都有明显提高。日本废家电回收处理的产业分布，由遍布全国的销售商回收网点、380 座指定回收点以及48座回收处理设施组成，从回收、运输到最终的再资源化处置承倒三角形分布。

　　瑞士于1998年颁布了《电器和电子设备归还、回收和处理条例(以下简称0RDEE)》规定消费者、制造 商或进口商、销售商和处理商都必须承担相应的回收和处理责任(图2)。

　　消费者必须将废弃的电器电子产品免费地返还给销售商、制造商/进口商或生产者责任组织 (PRO)建立的公共收集点。瑞士还规定，如果消费者将电子废物丢人生活垃圾，则需要收取一定的费用;但如果将电子废物送到指定收集点或者返还给销售商则不需要付费。销售商必须免费回收由消费者返还的与他们所销售的同类型的电器电子产品，且这些电器电子产品不受品牌的限制。销售商必须将收集到的废弃电器电子产品送往与PRO组织有合同关系的处理商。制造商和进 口商必须免费从消费者或销售商手中回收由他们制造的或进口的电器电子产品，他们可以自行处理电子废物或者交与PRO组织有合同关系处理商进行处理。处理商处置电子废物时，首先必须获得瑞士州环保局办法的处置许可证，并保证采用“最佳处置技术”。此外，处理 商还必须与PRO组织签订合同。出口商出口废弃电器电子产品时必须获得瑞士联邦环保局颁发的出口许可证，出口商必须保证岀口的电子废物在境外得到了适当的处理处置，并且遵守了进口国的相关法律和标准要求。

　　第二，新兴经济体：快速发展的新兴经济体，例如中国、马来西亚、泰国等，已经颁布或正在起草基于EPR的法律，但大部分还没有完全实施到位，且立法草案中并没有明确提出生产者应承担回收处理责任。当前，由于这些国家的电子废物回收处理涉及到多个相互竞争的利益相关方，包括零售商、流动收集人员等，其非法交易市场的存在阻碍了规范回收处理体系的建立。

　　我国早在2005年开始实施的《固体废物污染环境防治法》中即对EPR政策有明确体现，其中第18条规定：“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收”。但由于“强制回收目录”等配套的政策措施和手段尚未出台，生产经营者缺乏刚性约束开展回收处理活动，因此该条规定并未能落到实处此外，对于生产经营者的再利用和处置废弃电器电子产品的责任也尚未明确规定近年来， 我国经济社会快速发展导致电器电子产品消费量激增，废弃电器电子产品的产生量迅速攀升。据估算，每年废弃并需要进行拆解处理的废弃电器电子产品约有2000 万～3000万台。与此同时，境外废弃电器电子产品以二手电子产品或者金属混合废料的名义进口，给处理和管理造成了巨大压力。

　　在上述背景下，我国于2011年开始实施《废弃电器电子产品回收处理管理条例》(以下简称《条例》), 明确要设立废弃电器电子回收处理专项基金,以促进废弃电器电子产品的回收、拆解和处理行业发展; 鼓励生产者自行或委托回收废弃电器电子产品;要求生产者或者进口者釆用有利于资源综合利用和无害化处理的设计方案。这些规定充分体现了 EPR的原则，较为适合我国当前管理水平和发展阶段，但相对于发达国家EPR实践的深度和广度而言，我国EPR相关制度的设 计和实施都尚处于起步阶段。

　　第三，次发达经济体：次发达经济体如老挝、柬埔寨等，还没有制定基于EPR的法律，但均对EPR表现出极大的兴趣。这些国家尚没有专门针对电子废物的立法，但已经出台了适用于一般废物管理的立法，由于管理能力不足，废物管理不规范现象十分普遍，面临着日益严峻的电子废物污染问题。

　　二、对我国电子废物环境管理工作的几点启示

　　EPR在我国的推行，应紧密结合我国电子废物的管理工作的实际情况，现提出如下几点建议。

　　2.1建立以生产商和销售商为依托的回收渠道

　　进一步落实《固体法》和《条例》的相关规定， 尽快制定出台“强制回收目录”，将电器电子产品纳入“强制回收目录”，选择条件成熟的地区开展试点，以规模较大、网点较多的生产商和销售商为依托，建立废弃电器电子产品回收网络，逐步解决回收渠道不规范、规范处理企业吃不饱的问题。

　　2.2将生态设计理念融入环境标志产品认证

　　开展产品生态设计是EPR政策实施到位后的必然要求，在发达国家特别是欧洲国家已广为接受，并通过生态管理体系认证制度(简称EMAS)鼓励和推动生态设计理念的实施。我国的环境标志产品认证已开展十余年，相继出台了多项环境标志产品技术标准，其中包括关于产品设计的初步要求。建议在现有基础之上，推动开展电器电子产品生态设计基础研究，积极学习借鉴欧洲EMAS认证制度，并将研究成果纳入环境标志产品相关标准规范，以深化和完善对产品设计的技术要求。

　　2.3推行废弃电器电子产品“绿色处理”

　　建议借鉴政府绿色采购的成功经验，在国有单位率先推行废弃电器电子产品的“绿色处理”，要求提供绿色釆购的产品供应商回收上述单位报废的电器电子产品并交由有资质的正规拆解企业处理。在政府绿色采购的相关规定中增加“绿色处理”的要求，并将其作为固定资产管理的一个重要环节进行考核。

　　2.4加大电子废物越境转移的监管力度

　　根据相关法律法规，我国禁止废弃电器电子产品进口，但对于二手电子产品的进口并没有做出明确限制。 建议参考巴塞尔公约框架下的《关于电子废物越境转移(尤其是关于如何区分废物与非废物)的技术准则草案》， 抓紧出台相关技术指南，指导二手电子产品和电子废物的鉴别;同时，强化与海关、质检等部门建立的信息共享机制，进一步加强联合执法，深化国际合作，特别是中美、中欧、中日韩及内港两地合作，推动签订双边或多边协议，共同携手打击电子废物非法越境转移。

　　2.5加强普法和宣贯工作

　　建议通过多种渠道宣传普及与废弃电器电子产品相关的基础知识、法律法规，帮助公众正确认识废弃电器电子产品的资源性、危害性及其相关管理要求，引导公众逐步将废弃电器电子产品交由正规的回收商或处理单位，促进废弃电器电子产品的无害化处理。

　　三、研究小结

　　生产者责任延伸(EPR)制度是一项重要的环境政策，也是一个有效管理废弃电器电子产品的重要手段。该制度将生产者的责任延伸到其产品的整个生命周期，特别是产品消费后废弃产品的回收利用和处理的责任，从而减少废弃产品对环境造成的影响。

　　分析了 EPR在三种不同类型经济体的实施现状，并提出对我国推行电子废物管理生产者责任延伸制的相关建议：第一，建立以生产商和销售商为依托的回收渠道;第二，将生态设计理念融入环境标志产品认证;第三，推行废弃电器电子产品“绿色处理”;第四， 加大电子废物越境转移的监管力度;第五，加强普法和宣贯工作。