争议电子烟监管权：谁是合适的监管部门？

　　来源：北京商报

　　北京市控烟协会4月20日表示，协会已于日前正式对《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)提交反馈意见。其核心意见在于认为国家烟草专卖局不适合作为电子烟的监管单位，建议由国家药品监督管理局和国家市场监督管理局对电子烟进行监管。

　　上月“电子烟参照卷烟执行”的意见稿一出，就引发了电子烟行业的震动。但由于缺乏细则，类型多样的电子烟如何界定、会否走向专卖、监管后的重点等问题都悬而未决。受20日北京控烟协会消息影响，电子烟思摩尔国际跌幅从近2%暴拉转涨至1.5%，随后略有回落，截至收盘时跌幅为0.18%。电子烟行业会迎来怎样的监管，尚待进一步观察。

　　监管之争：谁是合适的监管部门

　　工信部于3月22日发布《意见稿》，向社会公开征求意见。意见稿仅有一段话：在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例(征求意见稿)》附则中增加一条，作为第六十五条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”

　　若《意见稿》通过，按照《烟草专卖法》，电子烟或将由国家烟草专卖局进行监管。但北京市控烟协会建议，应该由国家药品监督管理局和国家市场监督管理局对电子烟进行监管。

　　“我们支持将电子烟纳入监管，但是反对由国家烟草专卖局来进行监管。国家烟草专卖局本质上是在执行烟草总公司的企业职能，不适合作为电子烟的监管单位。”北京控烟协会会长张建枢告诉北京商报记者。

　　在张建枢看来，反对的主要原因在于缺乏公平。“这两个本来是竞争关系，现在让一方去监管另一方，是不公平的。另外根据我国在2003年签署的《世界卫生组织烟草控制框架公约》第5条第3点，‘在制定和实施烟草控制方面的公共卫生政策时，各缔约方应根据国家法律采取行动，防止这些政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响’。因此如果由烟草总局来监管电子烟，相当于违反了国际公约。”

　　北京市控烟协会表示，电子烟国际主流监管方为公共健康相关部门。美国的电子烟监管机构为食品药品监督管理局，是由医生、律师、微生物学家、化学家和统计学家等专业人士组成的致力于保护、促进和提高国民健康的政府卫生管制的监控机构。英国的电子烟监管机构为公共卫生部，其职责是保护和改善国家的健康与福祉和公共医疗支出，并减少健康不平等。

　　定义之争：电子烟是烟草制品吗

　　实际上，电子烟如何定义是决定其监管部门的主要因素，而对于电子烟是否属于烟草制品，目前尚有争议。

　　市场上的电子烟主要分为雾化电子烟和加热不燃烧两种，其中以雾化电子烟居多。根据悦刻官网描述，雾化蒸汽由雾化液加热蒸发生成，雾化液的主要成分为丙二醇、甘油、尼古丁、香料等。悦刻在其官方网站上写到：“它的工作原理简单易懂，和你平日使用的加湿器类似。”

　　不过，加热不燃烧“非烟”产品也在近期悄然兴起。与传统加热烟丝的产品相比，“非烟”产品的主要原料为茶叶、银杏叶、花等天然草本植物，这是否属于《烟草专卖法》和《意见稿》的监管对象还有待讨论。

　　在官方文件中，相关定义也时有变化。在市场监督管理总局、国家烟草专卖局于2018年、2019年发布的《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》中，电子烟被定义为“卷烟等传统烟草制品的补充”；2020年4月广东省烟草专卖局在官网上回复网友提问时又表示，“电子烟不属于烟草专卖品，不适用于《烟草专卖法实施条例》的调整”。

　　国家烟草专卖局在今年2月回复网友提问时表示：“对部分电子烟，经鉴别检验，含有烟草成分，国家烟草专卖局纳入卷烟鉴别检验目录的，属于烟草专卖品，销售此类产品应持有烟草专卖零售许可证。 ”

　　危害之争：如何保护未成年人

　　且不论电子烟如何定义，电子烟需加强监管已是不争的事实。在具体的监管内容上，北京市控烟协会认为，监管内容应该包括发布电子烟禁止或限制调味剂；加强对销售地点、密度和渠道的监管；尽量减少电子烟对使用者可能造成的健康风险：严格规范产品成分、尼古丁浓度以及装置的安全性等。

　　此外，禁止针对非吸烟者、孕妇和青少年的营销。禁止向未成年人出售、分发，禁止未成年人使用电子烟；禁止广告、促销和赞助等。

　　值得一提的是，近年来多份主要电子烟监管文件所声称的主要目的都是保护未成年人。如2018年发布的《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》及2019年的《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》。

　　“很多电子烟企业以年轻人作为互联网营销的重点，用‘帮助戒烟’‘健康无害’等违背客观事实的宣传误导消费者，并将电子烟标榜为‘年轻’‘时尚’‘潮流’的代表诱导未成年人。”烟草专卖局、市场监督管理总局在文件中表示。

　　目前，电子烟在全球的流行已经引起各国政府的高度关注，青少年吸食电子烟的比例日益增高。中国疾控中心统计数据显示，2019年中国高中生电子烟使用率为3%，初中生电子烟使用率为2.7%。4月20日，“9名大学生吸网购电子烟后入院”登上微博热搜，电子烟对于未成年人的危害再度引发讨论。

　　“我们公司现在在不向未成年人售卖电子烟方面管得非常严，必须要检查身份证才给卖，如果被发现没有查身份证卖给未成年人，内部处罚是很严格的。”一位头部电子烟品牌经销商告诉北京商报记者，“监管长期来说对正规的品牌和企业应该是利好的，减少‘三无产品’，也能让整个行业发展更健康。”

　　不过，北京市控烟协会也提到：“从1991年国家《未成年人保护法》禁止向未成年人出售卷烟起，30年来没有看到任何一例由烟草专卖局向未成年人出售卷烟的案例处罚和报道。我们很难相信烟草专卖局会从保护青少年健康的角度对电子烟的监管超过对卷烟销售的监管力度。”

　　北京商报记者注意到，新修订的《未成年人保护法》将于6月1日起正式施行。其中明确规定，学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。

　　相关经营者违反规定的，由文化和旅游、市场监督管理、烟草专卖、公安等部门按照职责分工责令限期改正，给予警告，没收违法所得，可以并处五万元以下罚款；拒不改正或者情节严重的，责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证，可以并处五万元以上五十万元以下罚款。

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